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《“无废城市”建设试点工作方案》(国办发[2018]128号)和《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》(环固体[2021]114号)的印发实施为推进建筑垃圾的减量化、资源化利用提供了重要指导。在此背景下，各地政府不断探索建筑垃圾处理的市场化实施模式，总体上形成了“政府引导，市场运作”的方式，推动了建筑垃圾处理行业的快速健康发展。

建筑垃圾处理概况

建筑垃圾的定义

建筑垃圾是指建设单位、施工单位新建、改建、扩建和拆除各类建筑物、构筑物、管网等，以及居民装饰装修房屋过程中产生的弃土、弃料和其他固体废物。按产生来源分类，建筑垃圾可分为工程渣土、装修垃圾、拆迁垃圾、工程泥浆等;按组成成分分类，建筑垃圾可分为渣土、混凝土块、碎石块、砖瓦碎块、废砂浆、泥浆、沥青块、废塑料、废金属、废竹木等。

我国建筑垃圾资源化发展概况

我国每年建筑垃圾产生量已超过30 亿吨。2020年新《固体废物污染环境防治法》的实施为建筑垃圾的分类、回收和利用提供了更加明确的法律依据和政策支持。国家《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》(环固体[2021]114号)印发后，各省市为贯彻方案精神进一步出台了具体实施方案，如上海市提出到2025年，全市建筑垃圾资源化利用率达到93%左右;广东省要求 2025年建筑垃圾综合利用率达到60%;江苏省要求到2030年，建筑垃圾资源化利用率达到55%等。建筑垃圾资源化处理政策的密集发布极大程度推动了行业发展和整体建筑垃圾利用率水平的提高。

建筑垃圾资源化项目的投融资模式

建筑垃圾资源化处理项目通常采用政府购买服务、PPP(含特许经营)及企业直接投资等模式实施。由于其公益属性，目前绝大多数项目仍然依赖政府的主导和支持，因而“政府引导，市场运作”是普遍采用的实施思路，PPP模式和以企业主导运营的政府购买服务模式成为行业的主流。

新机制发布以前的建筑垃圾PPP项目一般采用可行性缺口补助机制，即项目公司除通过出售资源化产品获得销售收入外，政府按照垃圾处理量给予项目公司一定的补贴以保证项目的实施收益。PPP模式在很大程度上推动了行业的发展，但在老机制下多数项目存在保底安排、产出绩效不完全挂钩等情况，给地方财政未来支出责任带来了较大的压力。

政府购买服务模式则由政府按照政府采购的方式和程序，将建筑垃圾处理服务交由具备条件的供应商承担，并根据服务的质量和数量向其支付费用，政府采购的服务期限一般不超过3年。由于政府采购服务的周期较短，因此合同期满后可能在合同续约、设施维护、资产处置等方面产生分歧，难以保证公共项目的稳定运营。

PPP新机制的解读

2023年11月8日，国务院办公厅转发了国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》(国办函[2023]115号，简称PPP新机制或新机制)。新机制在回报机制、运作模式、重点领域、参与主体、责任分工等多个层面提出了要求，构建了以发挥市场机制、拓宽民间投资、遏制隐性债务，提高运营水平为显著特征的全新模式。

明确回报机制，聚焦使用者付费

新机制首先要求聚焦使用者付费项目，杜绝了通过可用性付费、可行性缺口补助或保底安排等机制虚增项目收入，从政策源头上实现了对增加地方政府隐性债务的控制，防止“寅吃卯粮”现象的出现。使用者付费项目的核心在于项目要具有明确的收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报。新机制并没有完全禁止政府补贴，提出了可以按照“一视同仁”原则对项目进行投资支持和运营补贴，即参照行业或地区规定的通行政策，无论是否采用PPP模式，项目均可以获得投资支持或运营补贴，并且该投资支持或运营补贴也不仅仅针对某个单一项目。对于使用者付费的聚焦也要求新机制下的PPP项目更加注重市场预测、效益管理、运营水平等方面内容，真正实现公共服务的高质量供给。

回归合作本源，鼓励民间投资

新机制的另一大鲜明特色就是提出要“优先选择民营企业参与”。在上一轮的PPP实践中，尤其在实践末期，出现了以中央企业、地方国有企业为主要参与方的局面，大量的PPP项目实质上成为了“公公合作”项目，甚至有部分异化为变相融资举债。新机制最大程度上鼓励民营企业参与，并且首次制定了《支持民营企业参与的特许经营新建(含改扩建)项目清单(2023年版)》，指导民营企业充分参与。这种做法回归到了PPP模式的本源，一方面是贯彻落实党中央、国务院决策部署，激发调动民间投资积极性的重要措施，形成资金良性互动，另一方面能够鼓励专业能力突出、运营能力强的民营企业积极参与到项目中，提供公众所需的专业化服务。

强化前期论证，规范项目实施

新机制明确了特许经营项目的管理职责分工，理顺了项目前期管理流程。新机制下PPP项目应当比照政府投资项目审批权限和要求，由发展改革部门对项目履行审核手续，实现了项目投资主管部门负责项目特许经营模式审核的职能，解决了以往PPP项目前期论证出现的多头管理情况。与此同时，新PPP项目不再涉及新增运营补贴或PPP专有支出责任，原物有所值评价和财政承受能力论证再无必要性，项目论证流程得以简化。从国家发展改革委公布的《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲(2024年试行版)》(发改办投资[2024]227号)来看，新机制下的特许经营实施方案将特许经营模式的可行性与项目可行性紧密结合，提出从建设方案、要素保障、收费渠道、盈利能力、比较优势、参与意愿、风险控制等多个维度开展可行性专题论证，以此合理控制项目建设内容和规模、明确项目产出(服务)，从源头实现项目的科学论证和规范实施。

建筑垃圾资源化项目

特许经营实施路径

项目特点

建筑垃圾资源化项目属于市政公用事业项目,公益属性突出，能够有效解决城市建设过程中的建筑垃圾处置问题。但与生活垃圾、餐厨垃圾处理不同的是，无论是前端处理还是后端资源化产品，建筑垃圾处理项目均呈现出较高的市场化水平。前端处理方面，国内多个省市均已放开建筑垃圾处理收费标准，不再按照行政事业性收费管理，收费标准由建筑垃圾产生方和垃圾处理经营者依据处理成本和市场状况协商确定;后端资源化产品更是完全由建材市场的供需关系确定价格。因此，建筑垃圾资源化项目市场化程度同样很高。

运作模式

新机制提出特许经营项目应合理采用建设一运营一移交(BOT)、转让一运营一移交(TOT)、改建一运营一移交(ROT)、建设一拥有一运营(BOO)、建设一拥有一运营一移交(BOOT)、设计一建设一融资-运营一移交(DBFOT)等具体实施方式，对于新建的建筑垃圾资源化项目而言，根据资产权属的不同，一般可采取BOT、 BOO或 BOOT等模式。

BOT 模式下，项目公司不拥有土地使用权和设施所有权，特许经营期满后项目公司需要将项目设施无偿移交给政府方或其指定单位。项目公司在合作期内具体负责项目投融资、建设、运营维护等工作。该模式一般适用于合资成立项目公司的情况，政府方出资代表获得项目土地使用权后交由项目公司使用。

BOO模式下，项目公司拥有土地使用权和设施所有权，特许经营期满后，项目公司继续拥有项目设施。该模式土地使用权一般由项目公司以出让方式取得。BOO是一种完全的私有化模式，社会资本参与程度极高，适合市场化属性强、投资回报高的项目，但也意味着社会资本需要承担更多的风险。

BOOT模式下，项目公司在特许经营期内拥有土地使用权和设施所有权，特许经营期满后项目公司将项目设施无偿移交给政府方。BOOT是一种私有化程度居中的模式，项目设施的所有权最终将转交给政府，以满足公共利益和社会需求，意味着政府仍然在一定程度上参与和监管项目，以确保公共利益的实现。

现阶段的PPP实践中对BOO模式的接受程度仍然较低，大部分地方政府不愿意将公共设施的资产所有权永久地交由社会资本持有，BOT或者BOOT模式仍然会是新建项目的主要运作方式。结合新机制的导向来看，BOOT模式将更适合由民营企业独资或控股的建筑垃圾资源化项目，一方面项目前期手续更加规范，另一方面项目公司拥有项目设施产权,提供了更多增信措施，此外还能够在一定程度上提升政府财政收入。

土地使用方式

根据《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》(自然资发[2023]234号)及项目实践来看，建筑垃圾资源化项目通常采用三类工业用地，一般通过出让方式获得土地使用权。根据上述运作模式的不同，土地出让对象也可不同，主要为政府方出资代表或项目公司。

BOT模式下，通常由政府方出资代表通过出让方式获得项目土地使用权，特许经营招标完成后，政府方出资代表将土地使用权以有偿或无偿的方式交由项目公司。考虑到项目的公益属性，在一般实践中通常采用无偿的方式以减轻项目经营压力，提高经济效益。

BOOT或 BOO模式下，若采取合资公司的形式，则土地使用权既可以通过政府方出资代表获取后再以作价入股的方式注入到项目公司，也可以在特许经营招标完成后，由新组建的项目公司通过招拍挂方式获得;若采取独资方式，通常是在特许经营招标完成后，由新组建的项目公司通过招拍挂方式获得。

收费渠道和方式

建筑垃圾资源化项目的收入来源有三部分，分别是资源化产品的销售收入、来源于垃圾生产者的垃圾处理付费以及可能的政府补贴。

1.资源化产品销售收入。建筑垃圾资源化产品主要有再生骨料、原土等初级产品及利用再生骨料生产的再生混凝土、再生砖、墙体材料等再生建材产品。资源化产品的销售收入是项目公司的主要收益来源，不同的产品方案和产品销售渠道对项目效益的影响是巨大的。因此，尽管资源化产品的销售属于市场化行为，但实际操作中多数政府会出台对资源化产品的消纳支持政策和措施来保障项目的盈利能力。

2.垃圾处理付费。垃圾处理付费是典型的“使用者付费”，按照“谁产生、谁负责”的原则由实际生产者承担，收费的方式需要在特许经营协议中明确，现实操作中通常由有资质的收运单位或者政府部门代收后，再与垃圾处理单位根据处理量结算。目前，建筑垃圾处理的价格逐步形成了政府指导下的市场调价机制，如北京市明确建筑垃圾处理费为30元/吨;深圳市要求建筑废弃物处置费实行市场调节价，各固定消纳场应对各类建筑废弃物处置单价进行公示。从各地公示的结果来看，建筑垃圾的处理费用普遍在30元/吨左右。

3.政府补贴。部分地方政府还出台了相关补贴政策支持建筑垃圾资源化产业的发展。这些补贴政策符合PPP 新机制中所述的“一视同仁”原则，因此项目公司按照政策获得相关补贴并不违背新机制的精神，如长沙市提出处置企业可在建筑垃圾运输抵达并完成处置后，向住房城乡建设部门申请建筑垃圾处置费用补贴，补贴标准为3.0元/立方米。

特许经营者选择

新机制要求通过公开竞争方式依法依规选择特许经营者，对于建筑垃圾资源化利用项目，一般采用公开招标的方式。从风险分配的角度而言，项目的投资、建设、运营等主要风险都由特许经营者承担，因此在特许经营者选择的过程中要更加注重对其运营管理能力的考察。项目招标时应注重考察特许经营者的业绩、产品方案、技术方案、维护方案、收费方案等。

政府承诺和保障

建筑垃圾资源化项目所需要的政府承诺和保障除了前期工作协助、用地要素保障、配套设施等常规的保障需求外，更要注重项目在稳定运营方面的需求，包括建筑垃圾来料的稳定供应、垃圾运输监管、后端产品推广应用、价格指导机制、税收减免及补贴机制等。

建议

建筑垃圾资源化项目在具体推进实施过程中仍然面临着一些挑战和困难，需要政府部门和特许经营者等共同关注面对。新机制下推进项目有序实施的建议如下:

合理谋划项目规模，确保科学投资

项目规模的合理性会严重影响PPP项目对特许经营者的吸引力。规模不足，无法满足公共需求，也不具备规模效益;规模过大，投资及运营成本显著增加，出现开工率不足的情况，影响投资回报。PPP新机制尤其关注项目的可行性，因此地方政府在开展建筑垃圾资源化项目前期工作时,应当科学预测垃圾的产生量，并以此合理确定建筑垃圾资源化项目的布局和规模，避免出现盲目投资的情况，确保特许经营项目的可行性，实现科学投资，降低风险,提升公共服务有效供给。

统筹垃圾收运体系，保障运营稳定

建筑垃圾来料稳定性不足是项目运营的主要痛点，包括质量稳定和来源量稳定。建筑垃圾通常组分复杂,若不进行源头分类，渣土、碎石以及低资源化价值的产品运往资源化处理场所后，需要企业先分类才能进一步处理。此外，若建筑垃圾的监管、收集、运输尚未形成闭环，部分建筑生产单位可能会选择私自倒卖外运的方式节约成本，导致无垃圾可处理的困境。因而统筹完善前端垃圾收运体系，建立建筑垃圾分类处理制度，加强建筑垃圾产生、转运、调配、消纳处置以及资源化利用全过程管理，提高垃圾来料稳定是保障建筑垃圾资源化项目稳定运营的关键。

注重技术产品创新，提高经济效益

目前建筑垃圾处置手段仍然相对单一，主流工艺仍是破碎、筛分后形成再生产品，再生产品也以低值建材产品为主，加之我国缺乏相对统一的再生产品标准，建筑市场对于以建筑垃圾为原料的资源化产品认可度较低，使得产品的价格不高、消纳不畅，企业经营难度较大。在聚焦“使用者付费”的新思路下，特许经营者需要进一步通过技术、产品及市场创新提升项目经济效益，格外注重生产工艺、产品方案和市场渠道等方面创新，确定合理的盈利模式以保证项目收益。

政府购买服务模式则由政府按照政府采购的方式和程序，将建筑垃圾处理服务交由具备条件的供应商承担，并根据服务的质量和数量向其支付费用，政府采购的服务期限一般不超过3年。由于政府采购服务的周期较短，因此合同期满后可能在合同续约、设施维护、资产处置等方面产生分歧，难以保证公共项目的稳定运营。

强化政策支持措施，优化发展环境

建筑垃圾资源化的发展需要系统化的政策支持措施，从源头管理、收运处置、行业准入、投资奖励、价格指导、产品标准、推广应用等方面制定相关政策，形成全链条管理闭环。地方政府需要结合当地城市建设特点形成有针对性的政策体系，以确保政策的有效性和可持续性，如符合当地需求的资源化产品目录和产品质量标准、资源化产品推广应用范围、新技术推广应用措施、税收优惠政策等。

结束语

新机制的出台为我国公共事业扩大有效投资提供了新的实践路径，也有助于实现高水平的公共产品和服务供给。建筑垃圾资源化项目经营性强和公共需求突出，围绕PPP新机制，引入特许经营模式开展项目高质量投资有利于实现经济效益和环境效益的双赢。本文结合新机制的要求，探讨了建筑垃圾资源化项目的实施路径，并提出了项目实施的合理建议，可以为今后实施项目提供参考借鉴，助力行业健康有序发展。